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然而，公众知情并提前处理自身权益，恰恰是程序的意义所在，也是政策价值的体现。

《典型案例》在例3中指出，污水处理费征收，根据法律法规的规定，其范围由征收对象和征收对象实施的行为确定，将征收行为的依据明确为法规范。其一是文件赋予自身法效力，从而成为行政行为的依据。

2.例3袁西北案作为法规范的《水污染防治法》第44条第3、4款、国务院《城镇排水与污水处理条例》第32条和财政部、国家发改委《污水处理费征收使用管理办法》第8条都规定了污水处理费征收对象为城市污水集中处理规划区范围所有用水单位和个人，且征收对象需实施向城市排污管网和污水集中处理设施排放污水的行为。在明确了法规范范围和形式的前提下，法规范与非法规范在形式上就产生了严格的区分。当然，如果从行为法的角度观察的话，即从行政权作用于社会的角度而言，上下等级型规范体系中的文件，则都具有外部属性。在结语部分，本文指出由于文件在功能结构方面的变化，使得中国行政法学之中建立起了可以导入行政规则理论的立足点，同时也显现了应该着力研究的法化等新问题。首先，判例基本没有对制定文件的职权进行判断，案件的争点也基本不在此处。

外则指制定文件的职权是否合法，内则指解释的内容是否合法。此外，法院认定被申请附带审查的环保部文件不属于被诉行政行为的依据。[20]在此意义上，也可以认为无法律保留是一种宪法保留，也就是说，宪法并不信任立法者而允许其限制这些权利，立法者只能在宪法内部去寻找限制这些基本权利的理由。

表示如下：上表并不涵盖我国宪法中的社会权条款（第42-49条）。[33]张翔：《基本权利的规范建构》，高等教育出版社2008年版，第60页。在依照法律这一表征法律保留的字眼之外，又出现了剥夺政治权利这种特定的限制手段。然而，通信检查实际上并非指向通信自由，而是指向通信秘密，因而对通信自由的干预应属单纯法律保留事项。

在上述基本权利中，教义学上最难处理的是上述同一基本权利下既有加重法律保留又有单纯法律保留的条款，也就是第13条财产权、第37条人身自由、第38条人格尊严、第40条通信自由和通信秘密。（3）可以将通信秘密的保护对象区分为内容信息和非内容信息，检查实际上只针对内容信息。

这一做法，也为1975年宪法和1978年宪法所延续。参见王锴：《论法律保留与基本权利限制的关系——以〈刑法〉第54条的剥夺政治权利为例》，《师大法学》2017年第2辑，第85-86页。[44]之前的论述较为复杂，为节约篇幅，此处不再重复。《人权宣言》第4条规定：自由是指能从事一切无害于他人的行为。

[36]杜强强：《概括权利条款与基本权利限制体系——对我国〈宪法〉第51条的另一种建构方案》，《人权》2023年第1期，第91页。人格尊严是1982年《宪法》新增加的基本权利，所针对的是特定时期曾所发生的各种肆意侮辱他人人格、摧残公民精神的野蛮行径，其绝对化表述是基于惨痛的历史教训。 注释:[1]吴家麟：《论我国公民的基本权利和义务》，张友渔等著《宪法论文集》，群众出版社1982年版，第162页。[31]也就是说，我国宪法对于各项自由权限制性规定的模式是：只举出个别典型限制方式，而并不简单排除其他的限制方式。

但如上所述，我国宪法的这种示例性规定却并不当然具有排他性。[16]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《〈法规、司法解释备案审查工作办法〉导读》，中国民主法制出版社2020年版，第100页。

[37]由此，区分无法律保留与单纯法律保留就没有实质意义。[44]张翔：《通信权的宪法释义与审查框架——兼与杜强强、王锴、秦小建教授商榷》，《比较法研究》2021年第1期，第114-116页。

[28]而我国《宪法》则通过第51条，概括性地否定了无限制权利的存在。例如，赵宏认为，可尝试挖掘我国宪法中各项基本权利条款中的特殊限制，建构类似德国的基本权利分层保障系统。[1]而《人权宣言》也被认为是基本权利限制的法律保留原则的源头。例如，针对财产权限制，如何区分征收和其他的非征收的单纯限制，已然形成了期待可能性理论特别牺牲理论等成熟学理。[31]张翔：《财产权的社会义务》，《中国社会科学》2012年第9期，第101-102页。参见张明楷：《宪法与刑法的循环解释》，《法学评论》2019年第1期，第18页。

这里依据的制宪史材料是宪法起草中关于言论自由条款的讨论。[8]张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第51-52页。

而且，由于我国《宪法》第51条规定了宽泛的限制理由，而宪法其他条款还可能提供更多的限制理由，因而将实质性限制的理由限定在宪法内部，并不会如愿提升无法律保留条款的保障强度。[42]关于第37条第2款与第3款的相互关系与适用的论述，参见张翔、赖伟能：《基本权利作为国家权力配置的消极规范——以监察制度改革试点中的留置措施为例》，《法律科学》2017年第6期，第34页。

德国的无法律保留阶层的存在，是以宪法未对某些基本权利作限制性规定为文本基础的，其文义应首先被理解为无保留等于无限制。[46]郑晓军：《反思公共数据归集》，《华东政法大学学报》2023年第2期，第53页。

学界对此已有研究和积累。[25]王锴：《论法律保留与基本权利限制的关系——以〈刑法〉第54条的剥夺政治权利为例》，《师大法学》2017年第2辑，第85页。除第34条外，第13条的依照法律+征收、征用，第37条第3款的禁止非法+拘禁。[28]〔德〕福尔克尔·埃平、〔德〕塞巴斯蒂安·伦茨、〔德〕菲利普·莱德克：《基本权利》，张冬阳译，北京大学出版社2023年版，第36页。

结合历史与文义，《宪法》第40条第二句毫无疑问属于加重法律保留。[34]江必新：《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国个人信息保护法（草案）〉审议结果的报告——2021年8月17日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第6期，第1131-1133页。

对加重法律保留的基本权利限制，在符合由法律或者基于法律这一形式标准之外，还需要符合宪法规定的其他特殊要求，因而保障强度高于单纯法律保留。参见陈鹏：《基本权利保障中的法律保留：历史变迁与本土建构》，《第五届中国宪法学青年论坛会议论文集》，第118页。

[14]张翔：《基本权利的规范建构》，高等教育出版社2008年版，第60页。因此，不能因为这两条在禁止非法依照法律的表述之外，出现了若干典型干预的举例，就认为其不是单纯法律保留。

立法机关作为人民的代表机关，自然不会粗暴对待人民的权利，从而得到宪法的信任而得以法律的形式来限制基本权利。（一）《宪法》第51条作为概括性法律保留条款我国《宪法》第51条是概括性限制条款，但该条文是否属概括性的法律保留条款？之所以有此疑问，原因在于，《宪法》第51条的表述中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利中并无表征法律保留意涵的依照法律禁止非法等字眼，而合法二字也是被用来修饰其他公民的自由和权利，而非用来规范对基本权利的限制。该款规定：人人享有人格自由发展的权利，只要不侵害他人权利，不违反合宪性法秩序与道德法则。陈鹏认为我国宪法中存在无法律保留的基本权利，并将众多条款纳入这一类型。

因此要防止立法者以第3款为依据设置与第2款逮捕强度差不多的人身强制措施，从而掏空第2款的规定。在人格尊严仍然可能被限制（但绝不允许侮辱、诽谤、诬告陷害）的理解下，这一条可以被解释为加重法律保留：尽管仍允许立法对人格尊严作出限制，但绝不能达到与侮辱、诽谤、诬告陷害相当的干预强度。

但在现代社会，人格自由发展所涉及的生活场景越来越多样，关联的要素和条件越来越复杂。也就是，如果前文中没有规定对某些基本权利的限制，则其限制可在此条中寻找。

但与此对应，联邦宪法法院并不认为该条的后半句是概括性限制条款，也就是，决不允许用不侵害他人权利，不违反合宪性法秩序与道德法则去限制除一般行为自由之外的任何其他基本权利。基本权利限制法律保留原则的最终确立，有两个决定性因素：其一是《立法法》。